लोक प्रशासन का अर्थ

विषय का परिचय

लोक प्रशासन (Public Administration) आधुनिक राज्य के कार्यशील पक्ष को समझने वाली राजनीति विज्ञान की एक महत्वपूर्ण शाखा है। यदि राज्य को केवल संविधान, संसद, मंत्रिमंडल, न्यायपालिका और राजनीतिक संस्थाओं के रूप में देखा जाए तो राज्य की वास्तविक कार्यप्रणाली का एक बड़ा हिस्सा हमारी दृष्टि से बाहर रह जाता है। सरकार कानून बनाती है, नीतियाँ निर्धारित करती है और विकास के लक्ष्य तय करती है, लेकिन इन निर्णयों को समाज में वास्तविक परिणामों में बदलने का कार्य प्रशासन करता है। इसलिए नागरिक को मिलने वाली शिक्षा, स्वास्थ्य, पुलिस सेवा, सामाजिक सुरक्षा, पेंशन, सार्वजनिक वितरण प्रणाली, आधारभूत संरचना, राजस्व प्रशासन अथवा आपदा प्रबंधन जैसी व्यवस्थाएँ राज्य की प्रशासनिक क्षमता से प्रत्यक्ष रूप से जुड़ी होती हैं।

यही कारण है कि लोक प्रशासन को केवल सरकारी कार्यालयों की कार्यप्रणाली अथवा नौकरशाही के अध्ययन तक सीमित करना उचित नहीं है। यह मूलतः इस प्रश्न से संबंधित है कि सरकार अपने निर्धारित उद्देश्यों को किस प्रकार संगठित मानवीय प्रयास, संस्थागत व्यवस्था, निर्णय-निर्माण और सार्वजनिक सेवाओं के माध्यम से प्राप्त करती है।

Woodrow Wilson ने 1887 के अपने प्रसिद्ध निबंध The Study of Administration में प्रशासन के व्यवस्थित अध्ययन को विशेष महत्व दिया। उन्होंने प्रशासन को सरकार के व्यावहारिक संचालन और विशेषज्ञता से जोड़ा तथा इस बात पर बल दिया कि आधुनिक सरकार के लिए केवल संविधान बनाना पर्याप्त नहीं है; उसे प्रभावी ढंग से चलाना भी उतना ही महत्वपूर्ण है।

इस प्रकार Public Administration का विकास एक साधारण प्रश्न—”सरकार क्या करती है?”—से आगे बढ़कर इस प्रश्न तक पहुँचता है कि “सरकार अपने उद्देश्यों को किस प्रकार प्राप्त करती है, प्रशासनिक निर्णय कैसे लिए जाते हैं, प्रशासन किन मूल्यों से संचालित होना चाहिए और नागरिक तथा प्रशासन के बीच संबंध कैसा होना चाहिए?”

लोक प्रशासन का अर्थ और अवधारणा

लोक प्रशासन का सामान्य अर्थ

‘Administration’ शब्द का संबंध लैटिन शब्द administrare से माना जाता है, जिसका व्यापक अर्थ है—किसी कार्य को संचालित करना, सेवा करना अथवा किसी उद्देश्य को पूरा करने के लिए संसाधनों और व्यक्तियों को व्यवस्थित करना। जब यही प्रशासन सार्वजनिक उद्देश्यों, सार्वजनिक संस्थाओं और राज्य की गतिविधियों से संबंधित होता है तो उसे Public Administration कहा जाता है।

लेकिन यहाँ एक महत्वपूर्ण बात समझना आवश्यक है। Public Administration को केवल “सरकारी कर्मचारियों द्वारा किया गया कार्य” मान लेना बहुत संकीर्ण दृष्टिकोण होगा। आधुनिक प्रशासन में नीति-निर्माण, नीति-क्रियान्वयन, निर्णय-निर्माण, संगठन, वित्तीय प्रबंधन, मानव संसाधन, सार्वजनिक सेवा वितरण, नागरिक सहभागिता, उत्तरदायित्व और प्रशासनिक नैतिकता सभी सम्मिलित हैं। इसलिए Public Administration का वास्तविक अर्थ सार्वजनिक उद्देश्यों की प्राप्ति के लिए संगठित प्रशासनिक प्रयास है।

लोक प्रशासन के अर्थ की दो प्रमुख धारणाएँ

लोक प्रशासन को समझने में संकीर्ण (Narrow) और व्यापक (Broad) दृष्टिकोण का विशेष महत्व है।

संकीर्ण दृष्टिकोण में Public Administration को मुख्यतः सरकार की कार्यपालिका अथवा प्रशासनिक मशीनरी की गतिविधियों से जोड़ा जाता है। इस दृष्टिकोण में प्रशासन का संबंध उन अधिकारियों और संस्थाओं से होता है जो कानूनों तथा नीतियों को लागू करते हैं।
इसके विपरीत व्यापक दृष्टिकोण प्रशासन को सरकार की लगभग सम्पूर्ण गतिविधियों से जोड़ता है। इसमें नीति-निर्माण, विधायी एवं न्यायिक गतिविधियों के प्रशासनिक पक्ष, सरकारी संगठनों का संचालन, सार्वजनिक सेवाओं का वितरण तथा नागरिक-राज्य संबंधों के अनेक पहलू सम्मिलित हो जाते हैं।

यही कारण है कि Public Administration की कोई एक सर्वमान्य परिभाषा देना कठिन है। इसकी सीमा इस बात पर निर्भर करती है कि हम “administration” को केवल execution मानते हैं या उसे decision-making, policy process और public service delivery तक विस्तृत करते हैं।

Woodrow Wilson और लोक प्रशासन का स्वतंत्र अध्ययन

Public Administration के आधुनिक अकादमिक अध्ययन का प्रारंभ सामान्यतः Woodrow Wilson के 1887 के निबंध The Study of Administration से जोड़ा जाता है। मूल निबंध Political Science Quarterly, Vol. 2, No. 2 में प्रकाशित हुआ था। Wilson का मूल प्रश्न था कि आधुनिक सरकार को प्रभावी ढंग से कैसे चलाया जाए। उनका तर्क था कि राजनीतिक संस्थाओं और संवैधानिक संरचनाओं के निर्माण के साथ-साथ प्रशासनिक क्षमता का विकास भी आवश्यक है। उनके लिए प्रशासन का अध्ययन केवल तकनीकी विवरणों का संग्रह नहीं था, बल्कि यह इस बात की खोज से संबंधित था कि सरकार क्या उचित रूप से कर सकती है और उन कार्यों को अधिकतम दक्षता के साथ कैसे किया जा सकता है।

Wilson के विचार को बाद में Politics–Administration Dichotomy के साथ जोड़ा गया। उन्होंने राजनीति को व्यापक राजनीतिक उद्देश्यों के निर्धारण से और प्रशासन को उन उद्देश्यों को व्यावहारिक रूप देने से जोड़ा। हालांकि बाद के अध्ययनों ने यह स्पष्ट किया कि Wilson की वास्तविक स्थिति को कठोर “द्वैत” के रूप में पढ़ना पूरी तरह उचित नहीं है। समकालीन scholarship Wilson की स्थिति को अधिक उपयुक्त रूप से एक duality या complementarity के रूप में भी देखती है अर्थात् राजनीति और प्रशासन अलग-अलग कार्यात्मक पक्ष रखते हुए भी परस्पर जुड़े हुए हैं।

Frank J. Goodnow और राजनीति-प्रशासन संबंध

Frank J. Goodnow की 1900 की पुस्तक Politics and Administration: A Study in Government इस बहस को आगे ले जाती है। Goodnow ने सरकार की गतिविधियों को मुख्यतः दो कार्यों में समझने का प्रयास किया Politics, अर्थात् राज्य की इच्छा या popular will की अभिव्यक्ति, और Administration, अर्थात् उस इच्छा का क्रियान्वयन।

Goodnow का महत्व इस बात में है कि उन्होंने प्रशासन को केवल subordinate clerical activity नहीं माना। उनके विश्लेषण में प्रशासन आधुनिक सरकार की कार्यक्षमता का आवश्यक अंग है। वे इस बात से चिंतित थे कि अत्यधिक राजनीतिक हस्तक्षेप प्रशासनिक निरंतरता और विशेषज्ञता को कमजोर कर सकता है।

लेकिन यहीं से एक महत्वपूर्ण सैद्धांतिक प्रश्न पैदा होता है कि क्या प्रशासन वास्तव में केवल नीति का निष्पक्ष क्रियान्वयन करता है? आगे चलकर Herbert Simon, Dwight Waldo और अन्य विद्वानों ने दिखाया कि प्रशासनिक अधिकारी निर्णय लेते हैं, विकल्पों का चयन करते हैं और नीति को लागू करते समय उसका अर्थ भी निर्धारित करते हैं। इसलिए administration is not merely execution; it also involves choice and judgment.

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